진폐근로자가 2개 이상의 분진사업장에 종사하여 그 중 어느 하나의 사업장을 진폐증 발생의 주된 사업장으로 명확히 판단하기 어려운 경우에 대해 평균임금 정정을 청구한 사안에서, 원처분기관이 관련 지침에 따라 적용사업장 판단에 있어 주된 사업장을 판단하기 위하여 전문기관 심의 의뢰 또는 관련 조사 등 절차없이 적용사업장을 정한 것은 절차 위반이라며 원처분기관의 판단을 취소한 사례

청구취지

원처분기관이 2020. 1. 3. 청구인에게 행한 평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액 부지급 처분을 취소한다는 재결을 구하는 데 있다.

이유

1. 사건개요 청구인은 보△△△광업(구 장**광업소)(이하 “장**광업소”라 한다)에서 근무하였던 진폐근로자의 배우자로서, 진폐근로자가 1990. 1. 15. 진폐증을 진단받고 2001. 3. 4. 사망한 후 유족보상연금을 수령하던 중, 산업재해보상보험법(이하 “산재보험법”이라 한다)상 특례임금을 근로기준법상 평균임금 산정 특례고시 제5조를 적용하여 진폐근로자의 평균임금을 정정하여야 한다고 주장하며, 2019. 7. 2. 원처분기관에 평균임금 정정 신청 및 보험급여 차액을 청구하였다.이에 대하여 원처분기관과 근로복지공단이사장(이하 “심사기관”이라 한다)은, 이를 인정할 수 없다며, 각각 2020. 1. 3. 평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액 부지급 처분과 2020. 4. 28. 심사청구 기각 결정을 하였고, 청구인은 이에 불복하여 2020. 6. 22. 재심사를 청구하였다. 2. 원처분기관 처분 및 심사기관 결정 이유원처분기관 및 심사기관은, 진폐근로자는 장**광업소에서 1978. 4. 6. 퇴직한 이후 1985. 10. 29. 삼**탄광에 취업하여 분진작업에 종사하다 1985. 12. 16. 업무상 사고로 1988. 2. 22. 까지 요양하였고, 마지막 분진작업장인 삼**탄광에서 퇴직한 1985. 12. 16. 이후로는 분진작업에 종사한 경력이 확인되지 않으며, 진폐근로자의 분진사업장 근무기간이나 작업환경, 유해 요인 노출 정도 및 진폐증 진단시점 등을 고려할 때, 진폐근로자가 근무했던 유해 사업장 중 어느 하나의 사업장을 진폐증 발생의 주된 사업장으로 명확히 판단하기는 어려운바, 마지막으로 분진 등에 노출된 사업장을 진폐 적용사업장으로 인정함이 타당하므로 진폐근로자의 마지막 분진작업장인 삼**탄광을 적용사업장으로 하여 근로기준법상 확인이 되는 진폐근로자의 평균임금과 산재보험법상 특례임금을 비교하여 더 높은 금액을 적용한 원처분기관의 처분은 타당하다고 주장한다. 3. 청구인 주장 청구인은, 진폐근로자는 1966. 11. 20. 대**광업소에 입사하여 1978. 4. 6. 장**광업소에서 퇴사하기까지 약 11년 2개월 동안 선산부로 분진작업을 수행하였고, 원처분기관은 질병 발생의 적용사업장을 삼**탄광으로 판단하고 그 근거가 최종 분진사업장이기 때문이라고 주장하고 있으나, 요양 결정 시 적용업무 관련 판단에 관한 처리지침(제2007-31호)에 따라 전문기관에 심의 의뢰한 적이 없고, '근무기간, 작업환경, 유해요인 노출 정도 등’ 주된 사업장 판단을 위해 조사하지도, 종합적 근거와 결과를 제시하지도 않은 채 마지막 사업장을 주된 사업장으로 주장하고 있는데, 진폐는 분진작업에 오랜 기간 계속 종사함으로 인하여 발생하는 직업병이므로 장**광업소가 적용사업장이 됨이 마땅하며, 고작 1개월여 근무한 삼**탄광은 진폐근로자의 진폐증 발병과 인과관계가 적다고 판단되므로 인과관계를 입증할 다른 자료가 없는 한 유해인자에 노출되었던 기간을 고려하여 적용사업장을 장**광업소로 변경하고 산재보험법상 특례임금을 근로기준법상 평균임금산정 특례고시 제5조를 적용하여 진폐근로자의 평균임금을 정정하여야 한다고 주장한다. 4. 관계법령 별지와 같다. 5. 사실관계심사결정서 등 관련 자료에서 확인되는 사실관계는 다음과 같다. 가. 진폐근로자는 장**광업소에서 분진작업에 종사하여 1978. 4. 6. 퇴직하였고, 이후 1985. 10. 29. 부터 삼**탄광에 취업 후 분진작업에 종사하여 1985. 12. 16. 퇴직하였다. 나. 노동보험시스템 전산 자료 및 보험급여 수기 원부상 진폐근로자의 분진 직력 및 최종 분진 노출 사업장 내역은 다음과 같다. 다. 진폐근로자는 1985. 10. 29. 삼**탄광에서 선산부로 근무하다가 1985. 12. 16. 산재 사고로 인하여 상병명 제6경추 탈구, 제6경추 압박골절, 제11흉추 압박골절을 진단받고 1988. 2. 22. 까지 요양한 사실이 확인된다. 라. 진폐근로자의 마지막 분진작업장인 삼**탄광에서 퇴직한 1985. 12. 16. 이후 분진작업에 종사한 경력은 확인되지 않는다. 마. 진폐근로자의 평균임금 산정내용1) 최초 직업병이 확인된 날: 1990. 1. 15.2) 산재보험법상 특례임금으로 산정○ 업무상 질병으로 진단된 달의 전전 분기의 1분기의 임금을 합산하여 그 분기의 일수로 나눈 금액(매월 노동통계조사보고서의 같은 업종, 규모, 성별 및 생산직 근로자의 1분기 임금을 합산하여 그 분기의 일수로 나눈 금액 적용)- 최초 산정 평균임금: 15,200원84전(1988. 8. 26. 적용)• 매월 노동통계조사보고서의 1988. 1/4분기 임금으로 적용- 평균임금 재산정: 18,284원08전(1990. 1. 15. 적용)• 매월 노동통계조사보고서의 1989. 3/4분기 임금으로 적용3) 근로기준법상 실제 평균임금: 9,296원85전○ 1985. 12. 16. 삼**탄광에서 산재 사고 발생 시 실제 임금자료가 있어 근로기준법상 평균임금으로 산정됨.4) 근로기준법상 해당 평균임금(9,296원85전)을 직업병진단일(1990. 1. 15.)까지 증감한 금액은 15,308원19전으로 1990. 1. 15. 기준 산재보험법상 특례임금으로 산정한 금액인 18,284원08전 보다 낮은 것으로 원처분기관은 산재보험법상 특례임금을 적용하여 보험급여를 지급함. 바. 진폐근로자의 주요 진폐 정밀진단 판정 내역(수기 보험급여원부 기준) 및 보험급여 지급 내용은 다음과 같다.1) 진폐근로자는 1988. 8. 26. 진폐 진단에 따른 정밀진단 결과, 병형 1형 무장해(1/1) 판정을 받았고, 이후 1990. 1. 15. 진폐 진단에 따른 정밀진단 결과, “병형 2형(2/2), 심폐기능 F0(정상)”으로 진폐장해등급 제11급을 판정받아 1990. 5. 30. 장해보상일시금 3,344,180원(15,200원84전×220일분)을 지급받았고, 1992. 12. 24. 평균임금 개정 차액에 따른 678,310원[(18,284원08전-15,200원84전)×220일분]을 지급받았다.2) 진폐근로자는 1993. 7. 10. 부터 산재의료관리원태○○○병원에서 요양하던 중 2001. 3. 4. 사망하였고, 청구인은 진폐근로자의 사망을 업무상 재해로 인정받아 2001. 4. 1. 부터 유족보상연금 수급 대상이며, 동종임금, 매월노동통계조사 정액급여 변동률 및 소비자 물가변동률로 증감한 평균임금(137,216원35전)으로 산정한 유족보상연금을 수령 중에 있다. 사. 심사기관 심의 결과○ 근로복지공단의 「요양결정시 적용업무 관련 판단에 관한 처리지침(제2007-31호)」에서는 업무상 질병 적용사업장을 판단할 때, ① 전문기관 심의의뢰 결과 질병 발생과 가장 상당인과관계가 높은 사업장이 확인된 경우, ② 조사 결과 근무기간, 작업환경, 유해요인 노출 정도 등을 고려하여 질병 발생의 주된 사업장이 명확히 판단되는 경우, ③ 발병일시 또는 증악 시점 당시 근무하고 있던 유해(분진 등) 사업장이며 우선순위는 ① > ② > ③으로 하고, 다만, 위 경우에 해당하지 않아 재해자가 근무했던 유해사업장 중 하나의 사업장을 질병 발생 주된 사업장으로 명확히 판단하기 어려운 경우에는 마지막으로 유해요인에 폭로된 사업장을 적용사업장으로 정하고 있다.○ 관련 자료를 검토한 결과, 진폐근로자는 장**광업소에서 1978. 4. 6. 퇴직한 이후 1985. 10. 29. 삼**탄광에 취업하여 분진작업에 종사하다 1985. 12. 16. 업무상 사고로 1988. 2. 22. 까지 요양하였고, 마지막 분진작업장인 삼**탄광에서 퇴직한 1985. 12. 16. 이후로는 분진작업에 종사한 경력이 확인되지 않으며, 진폐근로자의 분진사업장 근무 기간이나 작업환경, 유해 요인 노출 정도 및 진폐증 진단 시점 등을 고려할 때, 진폐근로자가 근무했던 유해 사업장 중 어느 하나의 사업장을 진폐증 발생의 주된 사업장으로 명확히 판단하기는 어려운바, 마지막으로 분진 등에 노출된 사업장을 진폐 적용사업장으로 인정함이 적정할 것으로 판단되므로 진폐근로자의 경우 마지막 분진작업장인 삼**탄광을 적용사업장으로 하여 근로기준법상 평균임금과 산재보험법상 특례임금을 비교하여 더 높은 금액을 적용한 원처분기관의 처분이 타당함. 6. 판단 청구인은 원처분기관에서 적용사업장을 정할 때, 근로복지공단의 「요양결정시 적용업무 관련 판단에 관한 처리지침(제2007-31호)」(이하 “관련 지침”이라 한다)을 따르지 않았고, 진폐근로자가 1966. 11. 20. 대**광업소에 입사하여 1978. 4. 6. 장**광업소에서 퇴사하기까지 약 11년 2개월 동안 선산부로 분진작업을 수행하였고, 최종적으로 유해인자에 노출되었던 삼**탄광에서의 근무기간은 고작 1개월 정도에 불과하므로 인과관계를 입증할 다른 자료가 없는 한 유해인자에 노출되었던 기간을 고려하여 장**광업소를 적용사업장으로 하여야 한다고 주장한다.먼저, 관련 지침에서는 적용사업장을 판단할 때, ①전문기관 심의의뢰 결과 질병 발생과 가장 상당인과관계가 높은 사업장이 확인된 경우, ②조사결과 근무기간, 작업환경, 유해요인 노출 정도 등을 고려하여 질병 발생의 주된 사업장이 명확히 판단되는 경우, ③발병일시 또는 증세악화 시점 당시 근무하고 있던 유해(분진 등)사업장으로 하고, 만약 위 경우에 해당하지 않아 진폐근로자가 근무했던 유해 사업장 중 하나의 사업장을 질병 발생 주된 사업장으로 명확히 판단하기 어려운 경우에는 마지막으로 유해 요인에 폭로된 사업장을 적용사업장으로 하고 있다.그러나 원처분기관에서는 주된 사업장을 판단하기 위해 전문기관에 심의 의뢰 하거나, 근무기간, 작업환경, 유해요인 노출 정도 등을 조사하여 질병 발생의 주된 사업장이 명확히 판단되는지 확인하는 과정을 거치지 않고, 삼**탄광을 적용사업장으로 정한 것으로 보인다.따라서, 원처분기관이 적용사업장을 명확히 확인하는 절차를 거치지 않은 채 청구인에게 행한 평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액 부지급 처분은 부당하므로 취소하되, 근로복지공단의 관련 지침에 따라 적용사업장을 판단하는 절차를 거쳐 적용사업장을 판단하고, 그에 따라 평균임금을 재산정하여야 한다는 것이 우리 위원회의 판단이다.관계법령【산업재해보상보험법】제5조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.2. “근로자”ㆍ“임금”ㆍ“평균임금”ㆍ“통상임금”이란 각각 「근로기준법」에 따른 “근로자”ㆍ“임금”ㆍ“평균임금”ㆍ“통상임금”을 말한다. 다만, 「근로기준법」에 따라 “임금” 또는 “평균임금”을 결정하기 어렵다고 인정되면 고용노동부장관이 정하여 고시하는 금액을 해당 “임금” 또는 “평균임금”으로 한다.제36조(보험급여의 종류와 산정기준 등) ⑥ 보험급여를 산정할 때 진폐 등 대통령령으로 정하는 직업병으로 보험급여를 받게 되는 근로자에게 그 평균임금을 적용하는 것이 근로자의 보호에 적당하지 아니하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 산정 방법에 따라 산정한 금액을 그 근로자의 평균임금으로 한다.【산업재해보상보험법 시행령】제25조(직업병에 걸린 사람에 대한 평균임금 산정특례) ① 법 제36조제6항에서 “진폐 등 대통령령으로 정하는 직업병”이란 법 제37조제1항제2호에 따른 업무상 질병(이하 “업무상 질병”이라 한다)으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 질병(이하 이 조에서 “직업병”이라 한다)을 말한다. 이 경우 유해ㆍ위험요인에 일시적으로 다량 노출되어 급성으로 발병한 질병은 제외한다. 1. 진폐2. 별표 3 제2호가목ㆍ나목, 제3호가목부터 사목까지, 같은 호 자목부터 카목까지, 제4호, 제5호, 제6호가목부터 다목까지, 같은 호 마목ㆍ자목ㆍ카목, 제7호마목부터 차목까지, 제8호, 제9호, 제10호, 제11호나목부터 사목까지, 같은 호 아목1)ㆍ2) 및 제12호나목부터 라목까지의 질병 중 어느 하나에 해당하는 질병3. 그 밖에 유해ㆍ위험요인에 장기간 노출되어 걸렸거나 유해ㆍ위험요인에 노출된 후 일정기간의 잠복기가 지난 후에 걸렸음이 의학적으로 인정되는 질병② 법 제36조제6항에서 “대통령령으로 정하는 산정 방법에 따라 산정한 금액”이란 다음 각 호의 구분에 따라 산정한 금액을 말한다. 1. 제1항제1호에 해당하는 직업병의 경우: 해당 직업병이 확인된 날을 기준으로 제26조제1항에 따른 전체 근로자의 임금 평균액을 고려하여 고용노동부장관이 매년 고시하는 금액2. 제1항제2호 및 제3호에 해당하는 직업병의 경우: 「통계법」 제3조제2호에 따른 지정통계로서 고용노동부장관이 작성하는 사업체노동력조사(이하 “사업체노동력조사”라 한다)에 따른 근로자의 월평균 임금총액에 관한 조사내용 중 해당 직업병에 걸린 근로자와 성별ㆍ직종 및 소속한 사업의 업종ㆍ규모가 비슷한 근로자의 월평균 임금총액을 해당 근로자의 직업병이 확인된 날이 속하는 분기의 전전분기 말일 이전 1년 동안 합하여 산출한 금액을 그 기간의 총 일수로 나눈 금액. 이 경우 성별ㆍ직종 및 소속한 사업의 업종ㆍ규모가 비슷한 근로자의 판단기준은 공단이 정한다.③ 제2항에서 직업병이 확인된 날은 그 직업병이 보험급여의 지급 대상이 된다고 확인될 당시에 발급된 진단서나 소견서의 발급일로 한다. 다만, 그 직업병의 검사ㆍ치료의 경과 등이 진단서나 소견서의 발급과 시간적ㆍ의학적 연속성이 있는 경우에는 그 요양을 시작한 날로 한다.⑤ 법 제36조제6항을 적용할 때 그 근로자가 소속된 사업이 휴업 또는 폐업한 후 제1항제2호 및 제3호에 해당하는 직업병이 확인된 경우(휴업 또는 폐업 전에 그 근로자가 퇴직한 경우를 포함한다)에는 그 사업이 휴업 또는 폐업한 날을 기준으로 제2항제2호에 따라 산정한 금액을 제1항제2호 및 제3호에 해당하는 직업병이 확인된 날까지 별표 2 제1호에 따라 증감하여 산정한 금액을 그 근로자의 평균임금으로 본다.⑥ 법 제36조제6항에 따른 평균임금 산정 방법의 특례는 보험급여 수급권자의 신청이 있는 경우 또는 공단의 직권으로 적용할 수 있다.【근로기준법】제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.6. “평균임금”이란 이를 산정하여야 할 사유가 발생한 날 이전 3개월 동안에 그 근로자에게 지급된 임금의 총액을 그 기간의 총일수로 나눈 금액을 말한다. 근로자가 취업한 후 3개월 미만인 경우도 이에 준한다.【근로기준법 시행령】제4조(특별한 경우의 평균임금) 법 제2조제1항제6호, 이 영 제2조 및 제3조에 따라 평균임금을 산정할 수 없는 경우에는 고용노동부장관이 정하는 바에 의한다.【평균임금 산정 특례고시】(고용노동부고시 제2015-77호)제5조(임금총액의 전부가 명확하지 아니한 경우 등) 이 고시 제1조부터 제4조까지의 규정에 따라 평균임금을 산정할 수 없는 경우에는 지방고용노동관서장이 다음 각 호의 사항을 감안하여 적정하다고 결정한 금액을 해당 근로자의 평균임금으로 본다. 1. 해당 사업장이 있는 지역의 임금수준 및 물가사정에 관한 사항2. 해당 근로자에 대한 「소득세법」 및 관련 법령에 따라 기재된 소득자별 근로소득원천징수부, 「국민연금법」ㆍ「국민건강보험법」ㆍ「고용보험법」에 따라 신고된 보수월액ㆍ소득월액ㆍ월평균임금 등에 관한 사항3. 해당 사업장이 있는 지역의 업종과 규모가 동일하거나 유사한 사업장에서 해당 근로자와 동일한 직종에 종사한 근로자의 임금에 관한 사항4. 해당 사업장의 근로제공기간 중에 받은 금품에 대하여 본인 또는 그 가족 등이 보유하고 있는 기록(이 경우 사업주가 인정하는 경우에만 한정한다) 등 증빙서류에 관한 사항5. 고용노동부장관이 조사ㆍ발간하는 “고용형태별근로실태조사보고서” 및 “사업체노동력조사보고서” 등 고용노동통계에 관한 사항【요양 결정시 적용업무 관련 판단에 관한 처리지침】(근로복지공단 지침 제2007-31호)① 전문기관 심의의뢰 결과 질병발생과 가장 상당관계가 높은 사업장이 확인된 경우② 조사결과 근무기간, 작업환경, 유해요인 노출정도 등을 고려하여 질병발생의 주된 사업장이 명확히 판단되는 경우③ 발병일시 또는 증악 시점 당시 근무하고 있던 유해(분진 등)사업장※ 적용사업장의 판단 우선순위는 ①>②>③으로 함.다만, 위 경우에 해당되지 않아 재해자가 근무했던 유해사업장 중 하나의 사업장을 질병 발생 주된 사업장으로 명확히 판단하기 어려운 경우에는 마지막으로 유해요인에 폭로된 사업장을 적용사업장으로 함