청구인은 사망한 진폐근로자의 자녀로서, 진폐근로자가 사망시까지 받았던 진폐보상연금 산정시 평균임금을 근로기준법상 산정 특례 규정 적용 절차를 누락하고 산재보험법상 특례임금을 바로 적용하여 산정한 것은 부당하다고 주장하는 사안에서, 원처분기관이 근로기준법상 산정 특례 적용 절차를 누락한 것은 부당하다고 판단한 사례(진폐보상연금은 진폐근로자가 사망하면 그 수급권이 소멸한 것으로, 청구인에 대해 법률상 이익을 인정할 수 없다는 소수의견 있음)

청구취지

원처분기관이 2019. 4. 11. 청구인에게 행한 평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액 부지급 처분을 취소한다는 재결을 구하는 데 있다.

이유

1. 사건개요 청구인은 동△△△ 소속 진폐근로자의 자녀들로서, 2018. 8. 7. 사망한 진폐근로자가 사망 시까지 지급받았던 진폐보상연금에 대하여 평균임금을 정정하여야 한다고 주장하며, 2019. 2. 20. 원처분기관에 평균임금 정정 신청 및 보험급여 차액을 청구하였다.이에 대하여 원처분기관과 근로복지공단이사장(이하 "심사기관"이라 한다)은, 이를 인정할 수 없다며, 각각 2019. 4. 11. 평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액 부지급 처분과 2019. 6. 27. 심사청구 기각 결정을 하였고, 청구인은 이에 불복하여 2019. 7. 4. 재심사를 청구하였다. 2. 원처분기관 처분 및 심사기관 결정 이유원처분기관 및 심사기관은, 진폐근로자는 퇴직 당시 소득금액증명원, 국민연금 납부내역, 국민건강보험법 등에 의하여 신고된 금액 등 임금이라고 추정할 수 있는 개인자료가 전혀 없어, 청구인이 주장하는 고용노동부 고시 제5조를 고려한 적정한 금액을 기준으로 평균임금을 정정할 수 없으므로, 진폐근로자의 평균임금을 산업재해보상보험법(이하 "산재보험법"이라 한다)상 직업병에 걸린 사람에 대한 평균임금 산정 특례임금으로 적용하는 것이 타당하다고 주장한다. 3. 청구인 주장 청구인은 진폐근로자의 개인소득 추정자료가 없는 경우에도 근로기준법 특례고시 제5조에 따라 산정이 가능하므로 근로기준법에 따라 평균임금을 산정하고, 그 금액을 산재보험법상 특례임금과 비교하여 적정한 평균임금을 산정하여 정정하고 소멸시효 범위 내에서 그에 따른 보험급여 차액을 지급하여야 한다고 주장한다. 4. 관계법령 별지와 같다. 5. 사실관계가. 심사결정서 등 관련 자료상 확인되는 사실관계는 다음과 같다.1) 진폐근로자는 2008. 8. 27. 장해등급 제11급제16호(병형 1/0, 심폐기능 F1/2) 판정받아 2008. 12. 24. 장해일시금을 수령한 후, 2017. 12. 26. 장해등급 제7급제15호(병형 1/0, 심폐기능 F1)로 재판정받아 2018. 8. 1. 부터 진폐보상연금을 수령 하던 중 2018. 8. 7. 사망하였다.2) 원처분기관은, 보험급여의 기초가 되는 진폐근로자의 평균임금을 근로기준법상 평균임금 산정 자료(실제 임금자료 및 소득금액증명원, 4대 사회보험 신고금액 등 지급받은 금품기록에 대한 개인자료)가 확인되지 않아 산재보험법 특례임금으로 산정한 후, 매년 증감한 평균임금으로 보험급여를 지급하였다. 나. 2019. 4. 11. 강원도 강릉시장이 발급한 가족관계증명서에 의하면 청구인들은 진폐근로자의 '자녀’로 확인된다. 6. 판단 산재보험법상 보험급여액은 원칙적으로 근로기준법에 따른 평균임금을 토대로 산정하도록 하고 있으나, 그 적용이 근로자 보호에 적당하지 않다고 인정되는 경우, 즉 근로기준법상 평균임금이 산재보험법상 특례임금보다 낮은 경우 산재보험법상 특례임금을 평균임금으로 적용하도록 규정하고 있고, 고용노동부장관은 근로기준법 시행령 제4조의 규정에 근거하여 근로기준법 제2조제1항제6호 및 제2항, 같은 법 시행령 제2조의 규정에 따라 평균임금을 산정할 수 없는 경우에 대한 평균임금 산정방법을 고시하고 있다.원처분기관은 진폐근로자의 실제 임금을 확인할 수 있는 직접적 혹은 간접적인 임금자료가 없어 근로기준법상 평균임금을 산정할 수 없다며 산재보험법상 특례임금을 바로 적용하여 보험급여를 지급하였다.그러나, 근로기준법 평균임금산정 특례 고시에서 임금총액의 전부가 명확하지 않은 경우 등에는 같은 고시 제5조 각 호의 사항을 감안하여 적정한 금액을 평균임금으로 결정하도록 규정하고 있으므로, 근로기준법상 평균임금을 산정할 방법이 없는 경우란 근로기준법 평균임금산정 특례 고시 제5조에서 규정하고 있는 방법을 동원하고서도 평균임금을 산정할 수 없는 경우를 말한다고 보아야 한다.그러므로 진폐근로자의 실제 임금을 확인할 수 있는 자료 등이 없어서 임금총액의 전부가 명확하지 않은 경우에는 근로기준법 평균임금산정 특례고시 제5조제1호 당해 사업장 소재 지역의 임금수준 및 물가사정에 관한 사항과 제3호에서 정한 비교 임금, 제5호에서 정한 노동통계에 관한 사항 등을 감안하여 적정하다고 결정한 금액을 평균임금으로 산정한 다음, 산재보험법상 특례임금과 비교하여 더 높은 금액을 평균임금으로 적용하여야 하나, 원처분기관은 이를 누락한 것으로 확인된다.한편, 산재보험법 제91조의3제1항의 규정에 의하면 "진폐보상연금은 업무상 질병인 진폐에 걸린 근로자(이하 "진폐근로자"라 한다)에게 지급한다."라고 되어 있고, 산재보험법 제58조제1호에 따르면 '진폐보상연금의 수급권자가 사망한 경우에는 그 수급권이 소멸한다’라고 되어 있는바, 진폐보상연금의 수급권자는 진폐근로자이고, 청구인은 그 수급권자가 아니므로 진폐근로자의 사망으로 산재보험법 제58조제1호에 따라 그 수급권은 이미 소멸하였고, 다만, 청구인은 산재보험법 제81조의 규정에 근거하여 미지급보험급여로서 청구할 수 있으나, 제81조제1항의 규정에 의하면 "그 수급권자에게 지급하여야 할 보험급여로서 아직 지급되지 아니한 보험급여가 있으면"이라고 규정되어 있다.여기서 "아직 지급되지 아니한 보험급여"는 수급권자가 사망하면 수급권 자체가 소멸하므로 수급권이 소멸하기 이전에 이미 확정된 보험급여라고 해석하여야 하고, 수급권 소멸조항을 고려하여 봤을 때도 합리적인 해석이라고 보아야 하고, 만약, 사망 등으로 수급권이 소멸한 후에도 수급권자가 아닌 자가 추후에 그 내용을 다투어 얻을 수 있는 경제적 이익까지 법률상 이익으로 확대 해석한다면 진폐보상연금에 대하여 수급권자인 진폐근로자와 수급권자가 아닌 청구인의 동일한 법률상 지위를 인정하는 것으로 이는 불합리하고, 그렇다면 굳이 수급권자와 수급권자가 아닌 자를 구분할 이유도 없을 것인바, 청구인에 대해서는 그 법률상 이익을 인정할 수 없다는 소수의견이 있었다.따라서, 원처분기관이 청구인에게 행한 평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액 부지급 처분은 부당하므로 취소하고, 진폐근로자의 평균임금을 재산정해야 한다는 것이 우리 위원회의 판단이다.관계법령【산업재해보상보험법】제5조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. "업무상의 재해"란 업무상의 사유에 따른 근로자의 부상ㆍ질병ㆍ장해 또는 사망을 말한다.2. "근로자"ㆍ"임금"ㆍ"평균임금"ㆍ"통상임금"이란 각각 「근로기준법」에 따른 "근로자"ㆍ"임금"ㆍ"평균임금"ㆍ"통상임금"을 말한다. 다만, 「근로기준법」에 따라 "임금" 또는 "평균임금"을 결정하기 어렵다고 인정되면 고용노동부장관이 정하여 고시하는 금액을 해당 "임금" 또는 "평균임금"으로 한다.제36조(보험급여의 종류와 산정 기준 등) ⑥ 보험급여를 산정할 때 진폐 등 대통령령으로 정하는 직업병으로 보험급여를 받게 되는 근로자에게 그 평균임금을 적용하는 것이 근로자의 보호에 적당하지 아니하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 산정 방법에 따라 산정한 금액을 그 근로자의 평균임금으로 한다.제58조(장해보상연금 등의 수급권의 소멸) 장해보상연금 또는 진폐보상연금의 수급권자가 다음 각호의 어느 하나에 해당하면 그 수급권이 소멸한다. 1. 사망한 경우2. ~ 4. (생 략)제81조(미지급의 보험급여) ① 보험급여의 수급권자가 사망한 경우에 그 수급권자에게 지급하여야 할 보험급여로서 아직 지급되지 아니한 보험급여가 있으면 그 수급권자의 유족(유족급여의 경우에는 그 유족급여를 받을 수 있는 다른유족)의 청구에 따라 그 보험급여를 지급한다.② 제1항의 경우에 그 수급권자가 사망 전에 보험급여를 청구하지 아니하면 같은 항에 따른 유족의 청구에 따라 그 보험급여를 지급한다.제91조의3(진폐보상연금) ① 진폐보상연금은 업무상 질병인 진폐에 걸린 근로자(이하 "진폐근로자"라 한다)에게 지급한다.【산업재해보상보험법시행령】제25조(직업병에 걸린 사람에 대한 평균임금 산정 특례) ① 법 제36조제6항에서 "진폐 등 대통령령으로 정하는 직업병"이란 법 제37조제1항제2호에 따른 업무상 질병(이하 "업무상 질병"이라 한다)으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 질병(이하 이 조에서 "직업병"이라 한다)을 말한다. 이 경우 유해ㆍ위험요인에 일시적으로 다량 노출되어 급성으로 발병한 질병은 제외한다. 1. 진폐2. 별표 3 제2호가목ㆍ나목, 제3호가목부터 사목까지, 같은 호 자목부터 카목까지, 제4호, 제5호, 제6호가목부터 다목까지, 같은 호 마목ㆍ자목ㆍ카목, 제7호마목부터 차목까지, 제8호, 제9호, 제10호, 제11호나목부터 사목까지, 같은 호 아목1)ㆍ2) 및 제12호나목부터 라목까지의 질병 중 어느 하나에 해당하는 질병3. 그 밖에 유해ㆍ위험요인에 장기간 노출되어 걸렸거나 유해ㆍ위험 요인에 노출된 후 일정기간의 잠복기가 지난 후에 걸렸음이 의학적으로 인정되는 질병② 법 제36조제6항에서 "대통령령으로 정하는 산정 방법에 따라 산정한 금액"이란 다음 각 호의 구분에 따라 산정한 금액을 말한다. 1. 제1항제1호에 해당하는 직업병의 경우: 해당 직업병이 확인된 날을 기준으로 제26조제1항에 따른 전체 근로자의 임금 평균액을 고려하여 고용노동부장관이 매년 고시하는 금액2. 제1항제2호 및 제3호에 해당하는 직업병의 경우: 「통계법」 제3조제2호에 따른 지정통계로서 고용노동부장관이 작성하는 사업체노동력조사(이하 "사업체노동력조사"라 한다)에 따른 근로자의 월평균 임금총액에 관한 조사내용 중 해당 직업병에 걸린 근로자와 성별ㆍ직종 및 소속한 사업의 업종ㆍ규모가 비슷한 근로자의 월평균 임금총액을 해당 근로자의 직업병이 확인된 날이 속하는 분기의 전전분기 말일 이전 1년 동안 합하여 산출한 금액을 그 기간의 총 일수로 나눈 금액. 이 경우 성별ㆍ직종 및 소속한 사업의 업종ㆍ규모가 비슷한 근로자의 판단기준은 공단이 정한다.③ 제2항에서 직업병이 확인된 날은 그 직업병이 보험급여의 지급대상이 된다고 확인될 당시에 발급된 진단서나 소견서의 발급일로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 해당하는 날로 한다.⑤ 법 제36조제6항을 적용할 때 그 근로자가 소속된 사업이 휴업 또는 폐업한 후 제1항제2호 및 제3호에 해당하는 직업병이 확인된 경우(휴업 또는 폐업 전에 그 근로자가 퇴직한 경우를 포함한다)에는 그 사업이 휴업 또는 폐업한 날을 기준으로 제2항제2호에 따라 산정한 금액을 제1항제2호 및 제3호에 해당하는 직업병이 확인된 날까지 별표 2 제1호에 따라 증감하여 산정한 금액을 그 근로자의 평균임금으로 본다.⑥ 법 제36조제6항에 따른 평균임금 산정 방법의 특례는 보험급여 수급권자의 신청이 있는 경우 또는 공단의 직권으로 적용할 수 있다.【근로기준법】제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.6. "평균임금"이란 이를 산정하여야 할 사유가 발생한 날 이전 3개월 동안에 그 근로자에게 지급된 임금의 총액을 그 기간의 총일수로 나눈 금액을 말한다. 근로자가 취업한 후 3개월 미만인 경우도 이에 준한다.【근로기준법 시행령】제4조(특별한 경우의 평균임금) 법 제2조제1항제6호, 이 영 제2조 및 제3조에 따라 평균임금을 산정할 수 없는 경우에는 고용노동부장관이 정하는 바에 따른다.【평균임금 산정 특례 고시】개정 2004-22호제5조(임금총액의 전부가 명확하지 아니한 경우 등) 이 고시 제1조 내지 제4조의 규정에 의하여 평균임금을 산정할 수 없는 경우에는 지방노동관서장이 다음 각 호의 사항을 감안하여 적정하다고 결정한 금액을 당해 근로자의 평균임금으로 본다. 1. 당해 사업장 소재 지역의 임금수준 및 물가사정에 관한 사항2. 당해 근로자에 대한 소득세법령상 기재된 소득자별근로소득원천징수부, 국민연금법ㆍ국민건강보험법ㆍ고용보험법상 신고된 보수월액ㆍ소득월액ㆍ월평균임금 등에 관한 사항3. 당해 사업장 소재 지역의 업종과 규모가 동일하거나 유사한 사업장에서 당해 근로자와 동일한 직종에 종사한 근로자의 임금에 관한 사항4. 당해 사업장의 근로제공기간 중에 받은 금품에 대하여 본인 또는 그 가족 등이 보유하고 있는 기록(이 경우 사업주가 인정하는 경우에 한한다) 등 증빙서류에 관한 사항5. 노동부장관이 조사ㆍ발간하는 "임금구조기본통계조사보고서", "매월노동통계조사보고서" 및 "소규모사업체근로실태조사보고서" 등 노동통계에 관한 사항