청구인은 폐암이 업무상 질병으로 인정되어 장의비 및 유족연금을 받고, 평균임금 산정시 적용사업장을 질병 발생과 상당인과관계를 확인하는 절차 없이 최종 근무이력 사업장을 적용사업장으로 정한 것은 행정 편의적 결정으로 부당하다고 주장하는 사안에서, 전문기관 심의의뢰, 조사 결과 등을 통한 질병 발생과 상당인과관계에 대한 명확한 판단 절차없이 근무이력만으로 결정한 것은 부당하므로, 청구인의 주장이 인정된다고 판단한 사례

청구취지

원처분기관이 2018. 8. 29. 청구인에게 행한 평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액 부지급 처분을 취소한다는 재결을 구하는 데 있다.

이유

1. 사건개요 청구인은 일△△△(이하 “이 건 사업장”이라 한다) 소속 근로자의 배우자로서, 2017. 10. 1. 근로자가 사망하자 2018. 6. 18. 장의비 및 유족연금을 지급받던 중 재해근로자의 평균임금을 정정하여야 한다고 주장하며 2018. 7. 17. 원처분기관에 평균임금 정정 신청 및 보험급여 차액을 청구하였다.이에 대하여 원처분기관과 근로복지공단이사장(이하 “심사기관”이라 한다)은, 이를 인정할 수 없다며, 각각 2018. 8. 29. 평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액 부지급 처분과 2018. 11. 9. 심사청구 기각 결정을 하였고, 청구인은 이에 불복하여 2018. 11. 16. 재심사를 청구하였다. 2. 원처분기관 처분 및 심사기관 결정 이유원처분기관 및 심사기관은, 적용사업장을 변경할 수 없다며 다음과 같이 주장한다. 가. 원처분기관은, 「요양결정시 적용업무 관련 판단에 관한 처리지침(제2007-31호)」에 의거하여, 이 건 사업장이 최종 분진사업장으로 확인되므로, 적용사업장을 '영◎◎◎’로 변경할 수 없다. 나. 심사기관은, 최초 분진발생 사업장인 영◎◎◎의 근무기간은 1964. 8. 13.~1988. 1. 31.(23년 5개월)이고, 최종분진 사업장인 이 건 사업장의 근무기간은 1995. 1. 1.~1995. 11. 1.(10개월)로 확인되나, 재해근로자의 경우 폐암 발병 시점이 최종 분진사업장을 떠난 이후 약 20여년 정도의 상당기간이 경과한 것으로 보아 마지막 근무지인 이 건 사업장에서의 근무로 인해 증상의 발병 원인이 악화되었음을 간과할 수 없으며, 단순히 유해인자에 노출된 기간을 기준으로 질병 발생의 주된 사업장이 명확히 판단된다고 보기 어려우므로, 마지막으로 유해요인에 폭로된 사업장을 적용사업장으로 결정하는 것이 타당하다. 3. 청구인 주장 청구인은, 원처분을 취소하고 적용사업장을 영◎◎◎로 변경하여야 한다며 다음과 같이 주장한다. 가. 원처분기관은 「요양결정시 적용업무 관련 판단에 관한 처리지침(제2007-31호)」에 의거하여, 이 건 사업장이 최종 분진사업장이라고 주장하나, 동 지침을 적용하기 위해서는 '전문기관 심의의뢰’하여 질병 발생과 가장 상당관계가 높은 사업장을 확인해야 하나, 원처분기관은 전문기관에 심의의뢰 하지 않았다. 나. 원처분기관이 주된 사업장을 판단하기 위해서는 '근무기간, 작업환경, 유해요인 노출 정도 등’을 조사하여야 하나 이를 행하지 않은 채, 마지막 사업장을 주된 사업장으로 주장하는 것은 전형적인 행정편의주의에 입각한 결정이다. 다. 재해근로자는 광산에서 총 26년 7개월간 근무하였고, 영◎◎◎에서 근무한 기간은 20년 이상이며, 최종적으로 유해인자에 노출되었던 이 건 사업장의 근무기간은 10개월 정도에 불과한바, 인과관계를 입증할 다른 자료가 없는 한 유해인자에 노출되었던 기간을 감안하여 볼 때, 재해근로자에게 발병한 폐암 발생의 원인이 된 주된 사업장은 영◎◎◎로 봄이 타당하다. 4. 관계법령 별지와 같다. 5. 사실관계심사결정서 등 관련 자료상 확인되는 사실관계는 다음과 같다. 가. 재해근로자는 2017. 6. 20. 진단받은 '폐암’으로 요양 중 2017. 10. 1. 사망하였고, 청구인은 재해근로자의 사망을 업무상 재해로 인정받아, 2018. 6. 18. 장의비를 지급받고, 이 건 청구일(2018. 7. 17.) 현재 유족연금을 지급받고 있다. 나. 재해근로자의 평균임금 산정내역○ 진단일: 2017. 6. 20.○ 퇴직일: 1995. 11. 1.○ 최종 분진사업장 휴ㆍ폐업일: 1996. 12. 31.○ 산정방법: 산업재해보상보험법상 직업병 특례임금 (사유: 임금 자료 부존재)○ 최초평균임금: 126,799원 76전 (2017. 6. 20. 적용)○ 현적용 평균임금: 128,752원 48전 (2018. 6. 20. 적용)다. 업무상질병판정위원회 주요 내용1) 재해근로자의 분진사업장 및 업무내용2) 업무관련성 전문조사 필요성에 관한 자문결과○ 갱내에서 아연 채광, 채굴 관리 감독 업무를 약 25년간 수행함. 결정형 유리규산 등 분진이 충분히 노출되었다고 추정됨. 전문 조사는 필요하지 않다고 사료됨.3) 판정 결과○ 재해근로자는 1960년대의 열악한 작업환경에서 약 25년간 광산의 밀폐된 갱내에서 아연 광석 채광 및 운반, 감독업무 등을 수행하였고, 작업 중 암석의 분진에 섞여 있는 결정형 유리 규산 등, 폐암을 유발하거나 유발할 가능성이 있는 발암물질에 장기간 계속적으로 노출되었던 점을 고려하면, 재해근로자의 폐암은 작업 중 노출된 유해물질에 의하여 발병하였거나, 그 때문에 자연적인 진행속도보다 빠르게 악화된 것이라고 판단되어, 업무와 상병사이에 상당인과관계가 인정됨. 라. 재해근로자의 임금관련 자료 등○ 재해근로자의 영◎◎◎ 재직 당시의 급여지급 명세서(1987. 11월부터 1989. 1월)와 근로소득원천징수 영수증(1987년도)은 있는 것으로 확인됨.○ 재해근로자의 국세청 소득금액증명 신고내역마. 청구인 제출 재결사례 (2018재결 제891호)○ 판단내용 발췌- “청구인의 경우 강◆탄광에서 근무한 기간은 20년 이상이고, 최종적으로 유해인자에 노출되었던 사업장인 대□□□의 근무기간은 1년 7개월 정도에 불과하여, 인과관계를 입증할 다른 자료가 없는 한 유해인자에 노출되었던 기간을 감안하여 볼 때, 청구인의 폐암 발병의 원인이 된 주된 사업장은 가장 오랜 기간 근무하였던 강◆탄광으로 봄이 타당할 것이다.”라고 결정하였다. 바. 청구인의 대리인은 2019. 2. 14. 이 사건 심리회의에 참석하여 다음과 같은 취지로 진술하였다.○ 근로복지공단의 처리지침에 따르면, 적용사업장 판단 시 첫 번째, 전문기관 심의의뢰 결과 질병 발생과 가장 상당관계가 높은 사업장이 확인된 경우, 두 번째, 조사결과 근무기간, 작업환경, 유해요인 노출 정도 등을 고려하여 질병 발생의 주된 사업장이 명확히 판단되는 경우, 세 번째, 발병 시 유해사업장에 근무하는 경우, 판단이 어려운 경우 마지막 사업장을 적용사업장으로 하고 있음.○ 재해근로자는 24년 동안 이 건 사업장에서 일하다 퇴직하였고 그 이후 건설현장, 시▲▲ 등에서 짧게는 4개월에서 길게는 3년을 근무함. 처리지침 상 근무기간, 작업환경 등을 보면 영◎◎◎를 적용사업장으로 하여야 함. 그럼에도 원처분기관은 주된 사업장을 판단하지 않고 마지막 사업장으로 정한 것은 잘못한 것임.○ 2018년, 동일한 사례의 재심 건에서, 인과관계를 입증할 다른 자료가 없는 한, 가장 오래 일한 근무지를 적용사업장으로 인정해준 바 있음. 청구인 또한 동일한 사례이므로 영◎◎◎를 적용 사업장으로 인정해야 할 것임. 6. 판단 청구인은 원처분기관에서 적용사업장을 정할 때, 근로복지공단의 「요양결정시 적용업무 관련 판단에 관한 처리지침(제2007-31호)」(이하 “관련 지침”이라 한다)을 따르지 않았고, 재해근로자가 영◎◎◎에서 근무한 기간은 20년 이상이고, 최종적으로 유해인자에 노출되었던 이건 사업장에서의 근무 기간은 10개월 정도에 불과하므로 인과관계를 입증할 다른 자료가 없는 한 유해인자에 노출되었던 기간을 감안하여 영◎◎◎를 적용사업장으로 하여야 한다고 주장한다.우선, 관련 지침에서는 적용사업장을 판단할 때, ①전문기관 심의의뢰 결과 질병 발생과 가장 상당관계가 높은 사업장이 확인된 경우, ②조사 결과 근무기간, 작업환경, 유해요인 노출 정도 등을 고려하여 질병발생의 주된 사업장이 명확히 판단되는 경우, ③발병일시 또는 증세 악화 시점 당시 근무하고 있던 유해(분진 등)사업장으로 하고 만약 위 경우에 해당되지 않아 재해자가 근무했던 유해사업장 중 하나의 사업장을 질병 발생 주된 사업장으로 명확히 판단하기 어려운 경우에는 마지막으로 유해 요인에 폭로된 사업장을 적용사업장으로 하고 있다.그러나 원처분기관에서는 주된 사업장을 판단하기 위해 전문기관에 심의의뢰 하거나, 근무기간, 작업환경, 유해요인 노출 정도 등을 조사하여 질병 발생의 주된 사업장이 명확히 판단되는지 확인하는 과정을 거치지 않고, 이 건 사업장을 적용사업장으로 정한 것으로 보인다.따라서, 원처분기관이 적용사업장을 명확히 확인하는 절차를 거치지 않은 채 청구인에게 행한 평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액 부지급 처분은 부당하므로 취소하되, 근로복지공단의 관련 지침에 따라 적용사업장을 판단하는 절차를 거쳐 적용사업장을 판단하고, 그에 따라 평균임금을 재산정하여야 한다는 것이 우리 위원회의 판단이다.관계법령【산업재해보상보험법】제5조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.2. "근로자"ㆍ"임금"ㆍ"평균임금"ㆍ"통상임금"이란 각각 「근로기준법」에 따른 "근로자"ㆍ"임금"ㆍ"평균임금"ㆍ"통상임금"을 말한다. 다만, 「근로기준법」에 따라 "임금" 또는 "평균임금"을 결정하기 어렵다고 인정되면 고용노동부장관이 정하여 고시하는 금액을 해당 "임금" 또는 "평균임금"으로 한다.제36조(보험급여의 종류와 산정 기준 등) ⑥ 보험급여를 산정할 때 진폐 등 대통령령으로 정하는 직업병으로 보험급여를 받게 되는 근로자에게 그 평균임금을 적용하는 것이 근로자의 보호에 적당하지 아니하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 산정 방법에 따라 산정한 금액을 그 근로자의 평균임금으로 한다.【산업재해보상보험법 시행령】제25조(직업병에 걸린 사람에 대한 평균임금 산정특례) ① 법 제36조제6항에서 "진폐 등 대통령령으로 정하는 직업병"이란 법 제37조제1항제2호에 따른 업무상 질병(이하 "업무상 질병"이라 한다)으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 질병(이하 이 조에서 "직업병"이라 한다)을 말한다. 이 경우 유해ㆍ위험요인에 일시적으로 다량 노출되어 급성으로 발병한 질병은 제외한다. 1. 진폐2. 별표 3 제2호가목ㆍ나목, 제3호가목부터 사목까지, 같은 호 자목부터 카목까지, 제4호, 제5호, 제6호가목부터 다목까지, 같은 호 마목ㆍ자목ㆍ카목, 제7호마목부터 차목까지, 제8호, 제9호, 제10호, 제11호나목부터 사목까지, 같은 호 아목1)ㆍ2) 및 제12호나목부터 라목까지의 질병 중 어느 하나에 해당하는 질병3. 그 밖에 유해ㆍ위험요인에 장기간 노출되어 걸렸거나 유해ㆍ위험 요인에 노출된 후 일정기간의 잠복기가 지난 후에 걸렸음이 의학적으로 인정되는 질병② 법 제36조제6항에서 "대통령령으로 정하는 산정 방법에 따라 산정한 금액"이란 다음 각 호의 구분에 따라 산정한 금액을 말한다. 1. 제1항제1호에 해당하는 직업병의 경우: 해당 직업병이 확인된 날을 기준으로 제26조제1항에 따른 전체 근로자의 임금 평균액을 고려하여 고용노동부장관이 매년 고시하는 금액2. 제1항제2호 및 제3호에 해당하는 직업병의 경우: 「통계법」 제3조제2호에 따른 지정통계로서 고용노동부장관이 작성하는 사업체노동력조사(이하 "사업체노동력조사"라 한다)에 따른 근로자의 월평균 임금총액에 관한 조사내용 중 해당 직업병에 걸린 근로자와 성별ㆍ직종 및 소속한 사업의 업종ㆍ규모가 비슷한 근로자의 월평균 임금총액을 해당 근로자의 직업병이 확인된 날이 속하는 분기의 전전분기 말일 이전 1년 동안 합하여 산출한 금액을 그 기간의 총 일수로 나눈 금액. 이 경우 성별ㆍ직종 및 소속한 사업의 업종ㆍ규모가 비슷한 근로자의 판단기준은 공단이 정한다.③ 제2항에서 직업병이 확인된 날은 그 직업병이 보험급여의 지급대상이 된다고 확인될 당시에 발급된 진단서나 소견서의 발급일로 한다. 다만, 그 직업병의 검사ㆍ치료의 경과 등이 진단서나 소견서의 발급과 시간적ㆍ의학적 연속성이 있는 경우에는 그 요양을 시작한 날로 한다.⑤ 법 제36조제6항을 적용할 때 그 근로자가 소속된 사업이 휴업 또는 폐업한 후 제1항제2호 및 제3호에 해당하는 직업병이 확인된 경우(휴업 또는 폐업 전에 그 근로자가 퇴직한 경우를 포함한다)에는 그 사업이 휴업 또는 폐업한 날을 기준으로 제2항제2호에 따라 산정한 금액을 제1항제2호 및 제3호에 해당하는 직업병이 확인된 날까지 별표 2 제1호에 따라 증감하여 산정한 금액을 그 근로자의 평균임금으로 본다.⑥ 법 제36조제6항에 따른 평균임금 산정 방법의 특례는 보험급여 수급권자의 신청이 있는 경우 또는 공단의 직권으로 적용할 수 있다.【근로기준법】제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.6. "평균임금"이란 이를 산정하여야 할 사유가 발생한 날 이전 3개월 동안에 그 근로자에게 지급된 임금의 총액을 그 기간의 총일수로 나눈 금액을 말한다. 근로자가 취업한 후 3개월 미만인 경우도 이에 준한다.② 제1항제6호에 따라 산출된 금액이 그 근로자의 통상임금보다 적으면 그 통상임금액을 평균임금으로 한다.【근로기준법 시행령】제4조(특별한 경우의 평균임금) 법 제2조제1항제6호, 이 영 제2조 및 제3조에 따라 평균임금을 산정할 수 없는 경우에는 고용노동부장관이 정하는 바에 따른다.【평균임금산정 특례 고시】 (고용노동부 고시 제2015-77호)제5조(임금총액의 전부가 명확하지 아니한 경우 등) 이 고시 제1조부터 제4조까지의 규정에 따라 평균임금을 산정할 수 없는 경우에는 지방고용노동관서장이 다음 각 호의 사항을 감안하여 적정하다고 결정한 금액을 해당 근로자의 평균임금으로 본다. 1. 해당 사업장이 있는 지역의 임금수준 및 물가사정에 관한 사항2. 해당 근로자에 대한 「소득세법」 및 관련 법령에 따라 기재된 소득자별 근로소득원천징수부, 「국민연금법」 ㆍ 「국민건강보험법」 ㆍ 「고용보험법」에 따라 신고된 보수월액ㆍ소득월액ㆍ월평균임금 등에 관한 사항3. 해당 사업장이 있는 지역의 업종과 규모가 동일하거나 유사한 사업장에서 해당 근로자와 동일한 직종에 종사한 근로자의 임금에 관한 사항4. 해당 사업장의 근로제공기간 중에 받은 금품에 대하여 본인 또는 그 가족 등이 보유하고 있는 기록(이 경우 사업주가 인정하는 경우에만 한정한다) 등 증빙서류에 관한 사항5. 고용노동부장관이 조사ㆍ발간하는 “고용형태별근로실태조사보고서” 및 “사업체노동력조사보고서” 등 고용노동통계에 관한 사항【요양 결정시 적용업무 관련 판단에 관한 처리지침】(근로복지공단 지침 제2007-31호)① 전문기관 심의의뢰 결과 질병발생과 가장 상당관계가 높은 사업장이 확인된 경우② 조사결과 근무기간, 작업환경, 유해요인 노출정도 등을 고려하여 질병발생의 주된 사업장이 명확히 판단되는 경우③ 발병일시 또는 증악 시점 당시 근무하고 있던 유해(분진 등)사업장※ 적용사업장의 판단 우선순위는 ①>②>③으로 함.다만, 위 경우에 해당되지 않아 재해자가 근무했던 유해사업장 중 하나의 사업장을 질병 발생 주된 사업장으로 명확히 판단하기 어려운 경우에는 마지막으로 유해요인에 폭로된 사업장을 적용사업장으로 함